全面打通企业和金融机构自主境外融资通道，自贸区金融改革全面提速、进入“金改3.0版”时代
作者：人民银行上海总部 来自：法律桥 时间：2015-2-14 点击：
＊自贸试验区企业和各类金融机构都可以自主从境外融资，与全球低成本资金牵手
＊适用于整个上海自贸试验区，范围含扩区前和扩区后
＊事前不再审批，运用风险转换因子等新的管理方式，依托自由贸易账户管理系统进行事中事后监管
＊在上海率先建立了资本账户可兑换的路径和风险管理方式
＊自贸区金融改革和上海国际金融中心建设全面提速，进入“金改3.0版”时代
为深入贯彻党中央、国务院关于加快自由贸易试验区建设的战略部署，促进试验区投融资便利化，进一步降低企业融资成本，提升金融服务试验区实体经济跨境发展的能力，并加快推进上海国际金融中心建设，在人民银行总行、国家外汇管理局、上海市委市政府的积极推动和大力支持下，经人民银行总行批准，2月12日，人民银行上海总部发布《中国（上海）自由贸易试验区分账核算业务境外融资与跨境资金流动宏观审慎管理实施细则》。为此，中国人民银行上海总部党委副书记、副主任兼上海分行行长、国家外汇管理局上海市分局局长张新就当前市场比较关注的问题答记者问并就相关事项作出了解释。
一、问：本次出台分账核算业务境外融资与跨境资金流动宏观审慎管理实施细则的背景是什么？
答：这份《实施细则》出台的意义十分重大，标志着自贸试验区新一轮金融改革的开始。要了解这项政策出台的背景，有必要简要回顾一下自贸区金融改革的过程。我们把自贸区金融改革分为三个阶段、“三个版本”：
2013年9月，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，上海市会同“一行三会”据此出台了支持自贸试验区建设的“51条”意见，上海的“一行三局”相应出台了10余项实施细则，确立了金融支持自贸区建设的总体政策框架，推动了自贸区金融改革的顺利起步。用一个形象的比喻，这是自贸区金改的1.0版，其标志是总体政策框架基本建立。
2014年5月，我们花了一年时间建立的自由贸易账户系统正式投入使用，强大的事中事后管理体系得以建立，简政放权和风险管理有机结合。银行、证券、保险等金融机构和企业都可以接入自由贸易账户，实现与境外金融市场的融通。从此，自贸区金改进入了2.0版的时代，其标志是围绕贸易和投资便利化金融改革政策全面实施、以自由贸易账户为核心的强大的风险管理系统正式投入运行。目前，共有13家中外资银行接入自由贸易账户系统，开立自由贸易账户一万多个；区内企业人民币境外借款累计发生120笔、金额197亿元，利率仅为4.2%，显著低于境内融资利率，大幅降低了企业融资成本。
今天正在推进的改革，可以说是自贸区金改3.0版的起步，其标志是自贸区金融改革和上海国际金融中心建设联动推进，围绕国际金融中心建设中难啃的硬骨头的改革政策要全面落地实施，国际金融中心的功能要素要全面到位。去年9月18日，克强总理视察自贸区时，非常关心实体经济发展，强调要进一步放宽境外融资，以降低企业融资成本。11月19日，国务院常务会议明确要求，“支持跨境融资，让更多企业与全球低成本资金牵手”。韩正书记、周小川行长要求上海市和人民银行全面落实国务院指示。此次《实施细则》的发布，就是市委市政府、人民银行共同贯彻中央指示的具体举措。这是推进资本项目可兑换的重要步骤，有利于实体经济发展，推动国家金融改革在上海先行先试，促进上海国际金融中心建设。
二、问：请问自贸区“金改3.0版”将会在哪些领域取得新突破？
答：《实施细则》的出台表明自贸试验区金融改革将进入一个全新的阶段，自贸区“金改3.0版”要在难啃的硬骨头和关键领域取得全面突破。今天《实施细则》的发布是自贸区金改3.0版的一个关键起步。未来半年，是我们全面推进金改3.0版的关键时期。金改3.0版的核心是，要围绕上海国际金融中心建设的各个要素，使资本项目可兑换得到全面有序实施，自贸区企业和金融机构境外融资全面放开，上海个人境外投资落地实施，利率市场化全面推进，上海金融市场实现与国际市场双向开放，金融业准入扩大对内对外开放，金融监管的负面清单管理全面实施，以自由贸易账户系统为标志的各类强大的事中事后风险管理和金融安全系统全面到位，安全、快速、同步地推进自贸区建设与上海国际金融中心建设。
目前，“一行三会”正积极配合上海市委市政府，进一步按照中央有关部署，抓紧研究新一轮的金融改革方案，努力在金融中心建设、金融服务业扩大开放，特别是资本账户开放、资本市场建设等方面有更大的作为，积极推动自贸区新一轮金融改革取得更大的进步。
三、问：《实施细则》的出台有哪些重要意义？
答：《实施细则》是加快推进试验区资本项目可兑换改革、探索投融资汇兑便利的重要举措�！妒凳┫冈颉范杂谌嫱平悦城鹑诟母�、便利实体经济投融资活动、加快上海国际金融中心建设、发挥好国家金融改革中先行先试的作用具有重要意义。
一是便利实体经济。2014年9月，李克强总理视察指导上海自贸试验区工作时，提出要“在风险可控的前提下，支持有真实经济背景的跨境融资活动，支持企业运用境内外两个市场、两种资源降低融资成本�！薄妒凳┫冈颉范�企业确实有需要、有利于实体经济发展的跨境资金流动提供了有力支持，进一步满足了区内企业和金融机构的合理境外融资需求。区内主体可以根据自身的经营需要，通过自由贸易账户更加便利地从境外融入低成本的本外币资金,企业可以充分利用境内外两种资源、两个市场，进一步降低融资成本，为其生产经营活动带来实实在在的好处。
二是深化自贸试验区金融改革。出台《实施细则》，是我们落实人民银行支持自贸试验区建设30条意见的又一关键举措。“30条意见”提出，自贸试验区要通过创新有利于风险管理的账户体系，探索投融资汇兑便利，促进对外融资便利化，完善全口径外债的宏观审慎管理制度。自由贸易账户业务正式启动以来，各类区内主体开户积极性高，自由贸易账户运行情况良好。同时，人民银行上海总部建立了功能较为完善的自由贸易账户实时监测系统，实施了本外币一体化监管，相关风险得到了有效防控。总体看，分账核算业务政策框架已经基本确立，推进分账核算境外融资业务的条件已经基本成熟。
三是有利于加快上海国际金融中心建设。上海地区设立自由贸易账户的金融机构都可以通过自由贸易账户系统从境外融资，为自贸区金融改革发展提供了更加广阔的政策空间，充分体现了自贸试验区与上海国际金融中心建设联动的总体政策思路，必将有力推动上海国际金融中心建设。
四是推动国家金融改革先行先试。出台《实施细则》是加快推进资本项目可兑换改革的重要方面，有利于充分发挥自贸试验区“试验田”的作用，为探索开放环境下应对外部冲击风险，建立金融宏观审慎调控机制、积极探索资本项目可兑换先行先试提供了有益的政策实践，为全局性金融改革、区域金融改革探索新途径、积累新经验。
四、问：《实施细则》主要有什么内容？在境外融资业务的管理上有哪些创新之处？
答：《实施细则》明确了自贸区企业和金融机构在境外融入资金的规模、用途以及相应的风险管理办法。其核心是企业和金融机构可以自主开展境外融资活动，自主计算境外融资的规模，自主权衡境外融资的结构，扩大了经济主体从境外融资的规模与渠道�！妒凳┫冈颉方⒘艘宰时驹际莆〉谋就獗乙惶寤⑼骋坏木惩馊谧使嬖�，高度便利了企业和金融机构正常的金融活动。同时，依托自由贸易账户管理系统，通过风险转换因子等宏观审慎管理手段，实现了简政放权和风险管理的有机结合。
《实施细则》主要有五个创新之处：
一是扩大了境外融资的规模和渠道，企业和各类金融机构可以自主从境外融入资金。整体上，为落实中央精神，《实施细则》上调了经济主体从境外融资的杠杆率。企业的融资规模从原来资本的一倍扩大到二倍。银行原来不能从境外融入人民币资金，在新的政策框架下，可以从境外融入本外币资金。非银行金融机构如证券公司等，也能从境外融入资金。
二是运用风险转换因子等新的管理方式优化境外融资结构。《实施细则》创造性地使用风险转换因子（包括期限风险转换因子、币种风险转换因子、类别风险转换因子）来引导经济主体的境外融资结构。这种新的管理方式，鼓励企业和金融机构使用人民币、中长期、以及用于支持实体经济的资金，不鼓励短期融资。同时，《实施细则》将表外融资也纳入境外融资的管理范围。
三是改革事前审批为事中事后监管。取消了境外融资的前置审批，扩大了经济主体的自主权。借债主体可按照自身资本规模的大小、在核定的规模内，综合考虑期限、币种、融资类别等因素，自主决策以何种方式开展境外融资，融资多长期限，融什么币种的资金等，将这些本应属于企业自主决定的权利归还给企业。人民银行将根据系统采集到的区内主体境外融资实际情况，进行事中事后的监测管理，从宏观上把控境外融资的整体风险。
四是建立了宏观审慎的境外融资风险管理新模式。人民银行可根据试验区跨境及跨区资金流动、区内及境内信贷供求情况，对境外融资杠杆率、风险转换因子、宏观审慎政策参数等进行调整，必要时还可采取总体规模调控等应急管制措施。人民银行根据系统采集的数据以及试验区经济金融运行和跨境跨区资金流动情况建立相应的风险预警指标体系，并可根据风险防控需要对风险预警指标和宏观调控政策工具进行调整和完善。
五是归根到底，是在上海率先建立了资本账户可兑换的路径和管理方式。在路径上，全面放开本、外币境外融资�！妒凳┫冈颉方尽⑼獗胰谧誓扇胪骋坏恼呖蚣苣�，中外资企业或金融机构可依据统一规则，自主选择从境外借用人民币资金还是外币资金。在管理方式上，我们依托自由贸易账户管理系统，采用风险转换因子等现代管理手段，对风险进行24小时逐笔实时监测，确保金融安全。
五、问：《实施细则》规定的适用范围是什么？
答：本《实施细则》适用范围为：一是适用于整个自贸试验区，含扩区前和扩区后的范围；二是适用于注册在试验区内并开立了自由贸易账户的各类企业（不包括分支机构）、非银行金融机构；三是适用于已建立自由贸易账户管理系统的上海地区金融机构。
六、问：各类融资主体境外融资规模是如何计算的？
答：融资主体的境外融资规模为其各项境外融资余额与期限风险转换因子、币种风险转换因子、类别风险转换因子的乘积之和。
境外融资的计算公式为：∑境外融资余额*期限风险转换因子*币种风险转换因子*类别风险转换因子。
七、问：风险转换因子具体如何设定？
答：风险转换因子设定办法为：
（1）期限风险转换因子。该因子随融资期限不同而不同。还款期限在1年以上（不含）的中长期融资的期限风险转换因子设定为1，还款期限在1年以下（含）的短期融资的期限风险转换因子设定为1.5。
（2）币种风险转换因子。该因子随币种不同而不同。境外融资以人民币计价的，币种风险转换因子设定为1，以外币计价结算的，币种风险转换因子设定为1.5。
（3）类别风险转换因子。该因子随融资类别不同而不同。表内融资的类别风险转换因子设定为1，表外融资的类别风险转换因子设定为0.2和0.5二档。
八、问：不计入境外融资规模的种类有哪些？不计入是出于什么考虑？计入境外融资规模的种类有哪些？
答：不计入境外融资规模的种类主要包括（1）吸收的存款。金融机构基于自由贸易账户服务，从境外主体吸收的境外本外币存款不计入境外融资；自由贸易账户分账核算单元如将吸收的外币存款资金存放在境内机构（含上级法人机构）时，按现行外币外债管理规则计入该机构的外债余额。（2）贸易信贷、非融资性担保与人民币贸易融资。区内企业因开展真实跨境贸易产生的贸易信贷（包括应付和预收）和人民币贸易融资不计入其境外融资。金融机构因办理基于真实跨境贸易结算产生的各类人民币贸易融资，不计入境外融资。金融机构因支持实体经济开展国际贸易及投资活动而出具的非融资性担保不计入境外融资。（3）自用熊猫债。区内企业的境外母公司在中国境内发行人民币债券并用于集团内设立在区内全资子公司的，不计入境外融资。（4）集团内资金往来。区内企业主办的集团内跨境资金（仅限生产经营活动产生的现金流和实业投资活动产生的现金流）集中管理业务不计入境外融资。（5）转让与减免。境外融资转增资本或已获得债务减免等情况下，相应融资金额不再计入境外融资。境外融资形成的区内债权资产真实出表，并向境外转让后获得的境外资金不再计入境外融资，原计入的境外融资不变。
以上种类不计入境外融资规模是为了与人民银行总行已经在全国实施的统一政策以及试验区原发布政策相衔接。境外机构在境内发行的人民币债券是我国的债权，与其用于境内所投资的子公司而形成的境内主体对外负债存在对应关系，所以，自用熊猫债不计入境外融资规模。分账核算业务已有明确规定外币资金应存放境外，如果存放境内则按现有规则计入境内机构的外债规模，因此外币进入自由贸易账户后，外币存款不计入境外融资。
计入境外融资规模的种类主要包括（1）外币贸易融资。金融机构和企业均按20%计入境外融资。但考虑到其与跨境贸易的紧密关系，期限转换因子设定为1。（2）或有负债或表外融资。金融机构因向自由贸易账户客户提供基于真实跨境交易和资产负债币种及期限风险对冲管理服务需要而形成的对外或有负债（包括融资性担保），按20%计入境外融资，因自身币种及期限风险对冲管理需要，参与国际金融市场交易而产生的或有负债，按50%计入境外融资。（3）其他。其余各类对外负债均按实际情况计入境外融资余额。
九、问：境外融资上限是如何计算的？
答：境外融资上限的计算公式为：资本*境外融资杠杆率*宏观审慎调节参数。其中资本包括实收资本（或股本）和资本公积两部分，资本的确定以最近一期境内注册会计师出具的验资或审计报告为准。宏观审慎调节参数初始值设定为1。
十、问：境外融资杠杆率是如何设定的？境外融资杠杆率的设定是出于什么考虑？
答：境外融资杠杆率按融资主体类型设定。其中：
第一是区内法人企业，设定为资本的2倍。
第二是非银行金融机构，分以下四类：一是建立自由贸易账户分账核算单元的区内非银行法人金融机构设定为其资本的3倍；二是非银行金融机构的上海市级自由贸易账户分账核算单元设定为其境内法人机构资本的8%；三是未建自由贸易账户分账核算单元但在其他金融机构开立自由贸易账户的区内法人非银行金融机构按其资本的2倍设定；四是非银行法人金融机构在区内的直属分公司按境内法人资本的5%设定。
第三是建立自由贸易账户分账核算单元的区内新设法人银行机构（如华瑞银行），设定为其一级资本的5倍。
第四是银行上海市级自由贸易账户分账核算单元（如上海银行、中国银行上海市分行），设定为其境内法人机构一级资本的5%。
境外融资杠杆率设定的考虑因素主要有以下方面：一是《实施细则》纳入了外币、短期以及表外三个因素，形成了全口径的境外融资概念。二是为试验区提供自由贸易账户服务的金融机构分账核算单元设在上海市级机构，可用一定的方法计算得出与其境内法人机构资本挂钩的比例，用于支持分账核算业务的境外融资。银行上海市级试验区自由贸易账户分账核算单元的境外融资杠杆率为其境内法人机构一级资本的5%，非银行金融机构的上海市级试验区自由贸易账户分账核算单元的境外融资杠杆率为其境内法人机构实缴资本的8%。主要考虑是融资服务应跟得上区内外向型经济的发展需要并兼顾试验区企业走出去的需要，同时也考虑构建一个资本约束的风险控制机制。三是调整企业和非银行金融机构资本杠杆率中的资本口径。资本采用“实收资本（或股本）+资本公积”而非“所有者权益”，是因为所有者权益中的未分配利润和盈余公积存在较大的波动性，采用“实收资本（或股本）+资本公积”可操作性强。
十一、问：融资利率如何确定？
答：融资利率由借贷双方自主确定，但需要按照商业原则在合理范围内确定。
十二、问：折算汇率如何确定？
答：外币境外融资以提款日的折算汇率按以下方式折算：已经在中国外汇交易中心挂牌（含区域挂牌）的外币，适用人民币汇率中间价或区域交易参考价；未在中国外汇交易中心挂牌交易的货币，适用中国外汇交易中心公布的人民币参考汇率。
十三、问：区内企业和非银行金融机构如何办理试验区分账核算业务境外融资？
答：区内企业和非银行金融机构应当在境外融资合同签约后但不晚于提款前三个工作日，通过其结算银行向人民银行上海总部办理境外融资业务申报，并如实向银行提供以下材料：（1）境外融资合同正本及合同主要条款复印件，合同为外文的应另附合同主要条款的中文译本。（2）营业执照。（3）最近一期验资或审计报告。（4）董事会对境外融资事项的决议；分公司境外融资时需提交其境内法人机构的授权文件。（5）截至申报日境外人民币、外币外债和以本机构为被担保人的境外担保等情况说明。（6）针对前述材料应当提供的补充说明。
此外，区内主体在境外融资计算上限内发生外币境外融资或非资金划转类本外币计价的境外融资的，应按外债管理相关要求向中国人民银行上海总部办理外债登记或备案手续；发生人民币境外融资的，应通过开立自由贸易账户的结算银行向中国人民银行上海总部的相关系统报送相关融资信息。
十四、问：银行如何办理自身的试验区分账核算境外融资业务？
答：银行自由贸易账户分账核算单元发生境外融资业务的，在按境外融资资本杠杆率计算的上限（境外融资的上限）内，可直接办理并通过人民银行上海总部的相关系统办理申报。
十五、问：试验区分账核算业务境外融资的资金用途包括哪些内容？
答：对于区内企业和非银行金融机构，境外融资所得资金的使用应符合自由贸易账户相关规定，用于自身的生产经营活动、区内及境外项目建设，并符合国家和试验区产业宏观调控方向；对于金融机构，其通过试验区自由贸易账户办理的境外融资应用于分账核算业务自身的经营活动，用于区内和境外，服务实体经济发展，符合国家和试验区产业宏观调控方向；通过有限渗透的安排，境外融资所得资金也可用于境内区外，其具体使用规定参照人民银行出台的金融支持上海自贸试验区建设的三十条意见及相关细则。
十六、问：银行办理试验区分账核算业务境外融资应履行什么义务？
答：银行办理试验区分账核算业务境外融资应履行以下义务：
一是对于首次办理境外融资业务的区内企业和非银行金融机构，银行应根据其提供的材料，将其资本等情况报送人民银行上海总部的相关系统，自动生成境外融资计算上限。
二是银行应于每年6月30日前利用试验区企业年报公示制度及时更新在本行开立自由贸易账户企业的资本等情况；对于无法在公示平台上查询其相关信息的，不得为其办理境外融资的跨境结算业务。
三是在为区内企业和非银行金融机构办理境外融资结算业务时，银行需在人民银行上海总部的相关系统中查询区内企业和非银行金融机构的境外融资基本信息，确认其境外融资符合本细则规定。
四是银行发现区内企业和非银行金融机构提交材料证明的实际融资数额超出本细则规定的境外融资计算上限时，可拒绝为其办理跨境融资资金结算，并向中国人民银行上海总部报告。
五是银行留存所有融资业务材料备查，保留期限至融资业务结束后5年。
十七、问：区内主体违反《实施细则》应承担什么法律责任？
答：区内主体违反本细则应承担以下法律责任：
一是未及时或虚假报送分账核算境外融资有关信息的，中国人民银行上海总部将在查实后对涉及的金融机构做出通报批评，限期整改并可根据《中华人民共和国中国人民银行法》和《中华人民共和国外汇管理条例》等有关规定进行查处。
二是超规�？狗终撕怂憔惩馊谧�，或融资款项用途与本细则规定不符的，资金尚未使用的，应原路退回所融入的款项；资金已经使用的，中国人民银行上海总部可根据《中华人民共和国中国人民银行法》和《中华人民共和国外汇管理条例》等有关规定对借款主体进行处罚；情节严重的，可暂停其开展分账核算境外融资业务。
三是对于办理超额分账核算境外融资结算的金融机构，中国人民银行上海总部将责令整改；对于多次发生办理超额分账核算境外融资结算的金融机构，中国人民银行上海总部可暂停其开展分账核算业务。
十八、问：《实施细则》有什么措施有效应对境外融资带来的风险？
答：上海市委市政府对此高度重视，要求将确保不发生区域性系统性风险作为自贸试验区金融改革始终要坚守的底线，人民银行上海总部始终牢固树立底线思维，高度关注境外融资和跨境资金流动的系统性风险，目前重点监测的境外融资风险主要是偿债风险和由境外融资带动的跨境资金流动对境内市场的冲击风险。人民银行上海总部对境外融资风险的防范主要从四大方面全面落实：
一是利用自由贸易账户管理系统构成的“电子围网”对境外融资的风险进行隔离和管理。人民银行和外汇局对自由贸易账户体系内的资金流动有完善的监测机制，依托自由贸易账户管理系统，对风险进行24小时实时监测，能够实时、逐笔地监测跨境资金流动，确保金融安全。
二是建立跨境领域的宏观审慎管理框架。在管理上更为关注境外融资和跨境资金流动的系统性风险。一方面建立了与国际借贷通行做法相符的、市场化的境外融资资本约束机制，避免融资过度、杠杆过高引发偿债风险；另一方面引入了风险转换因子，对不同期限、不同币种、不同类别的境外融资，按风险程度进行区别对待，引导理性融资。此外，还设置了微观指标触发宏观调控的风险管理和干预机制，使试验区境外融资和跨境资金流动管理更具可操作性，对风险的防范更加完善。
三是运用各类调控工具和风险预警指标进行相应的调节。调控工具包括境外融资参数类调控工具和其他类工具两类。境外融资参数类调控工具包括风险转换因子、境外融资杠杆率和宏观审慎调节参数。其他类工具包括延长融入资金的账户存放期限、对融资资金征收特别存款准备金、征收零息存款准备金以及为维护金融稳定采取的规�？刂频�。采用上述工具进行相应调节时，可以采用单一工具或组合工具的方式进行，也可针对单一、多个或全部金融机构进行。
四是建立风险监测协调机制。人民银行将与上海市政府相关部门、金融监管部门、金融机构共同建立自贸试验区分账核算业务境外融资的风险监测协调机制。原则上，每月召开一次协调会，对境外融资的总量、结构以及有关风险状况进行沟通。同时，会同金融机构建立跨境资金流动的自律机制，充分发挥行业自律作用。人民银行上海总部还会同有关部门建立了试验区境外融资宏观预警工作机制，建立由试验区境外融资指标、跨境/跨区资金流动指标、总体信贷供求状况指标等构成的风险预警指标体系，并设置I级（轻度风险）、II级（中度风险）以及III级（重度风险）三个风险级别。风险预警指标达到上述风险级别的临界值时，中国人民银行上海总部将向金融机构发出相应的风险预警，并采用调控工具进行相应的调节。因风险转换因子、境外融资杠杆率和宏观审慎调节参数调整导致期间境外融资余额超出上限的，原有融资合约可持有到期；在境外融资余额调整到新上限前，不得办理新的境外融资业务。(完)
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首席主持律师：上海杨春宝高级律师
上海最早的70后高级律师。入选国际知名法律媒体China Business Law Journal“100位中国业务优秀律师”，荣获Finance Monthly“2017中国TMT律师大奖"，并入围Finance Monthly“2016中国公司法律师大奖”，系Asia Pacific Legal 500和Asia Law Profiles多年推荐律师，中国贸促会/中国国际商会调解中心调解员，具有上市公司独立董事任职资格、系上海国有企业改制法律顾问团成员，具有丰富的投资、并购法律服务经验。[详细介绍>>>]
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